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从委托代理理论看电子监察作用
日期:2015-8-26 14:51:15    阅读:

“双轮驱动”是国家质检总局为提升检验检疫部门行政效能提出的管理模式,“双轮”指质量管理和绩效考核两大体系,分别管理工作过程和结果。质量管理注重解决“谁来做、怎么做”的问题,绩效考核注重解决“如何激励、如何评价”的问题。但是,“双轮驱动”是一个较为理想化的模型,在实际运行中呈现一定的失衡,绩效考核为解决激励和评价发挥了显著作用,而质量管理全过程控制的优势并未充分展现,对于这种失衡,可以借助公共选择学派中的委托代理理论,从分析检验检疫部门的委托代理关系中寻找答案。

    检验检疫中的委托代理关系

    委托代理理论起源于经济学,它是指委托人授权给代理人行使特定权力的一种契约理论,这种契约关系在公共部门中同样存在。以检验检疫为例,国家质检总局将特定行政职能委托给各地的检验检疫机构,作为垂直管理机构,检验检疫部门上下级的委托代理关系特点明显。首先,委托代理关系单一,相对于地方部门接受本级政府和上级业务部门的双重委托,垂直部门是单一的委托人,不存在多头委托的问题;其次,委托代理内容明确,检验检疫上下级之间只涉及系统业务,容易设计标准化的委托代理合同,降低管理和评价难度;最后,委托代理距离较远。同级政府和部门通常位于同一市区,而检验检疫是遍布全国的分布式网络,上下级地理距离较远,这种距离反过来会增加管理和监督成本,提升信息不对称和道德风险程度。

    基于检验检疫上下级委托代理关系的特点,我们可以进一步分析“双轮驱动”失衡的内在因素。委托代理理论认为,根据资源和成本,委托代理合同可基于行为或结果来测定。“双轮驱动”模式试图同时测定行为和结果,而二者所需的资源和成本差距较大。从评价主体和内容来说,检验检疫委托代理关系的单一性、明确性都有利于绩效考核的实施。而质量管理体系是对于流程的全过程监管,加之地理距离较远,实地测定成本高昂,现实中主要由下级部门自行建立、运行和监督质量管理体系,这种方式增加了被监管者选择性执行的可能。另外,同时关注过程和结果会导致下级部门的注意力分散,甚至当过程和结果要求不一致时,可能会出现“相互打架”的现象,导致“超静定结构”。因此,面对上述问题,信息化是可行的路径之一。

    电子监察对“双轮驱动”的支撑

    电子监察是指行政监督权力的主体,利用网络信息技术再造权力运行流程,规范和监督权力行使,提高行政效能和预防腐败。电子监察系统以其具备独立、能力、信息三大条件,让上级对下级检验检疫业务过程测定变为可能。

    首先是独立条件。人工监督的独立性受到机构、职能、素质等各种因素的影响,水平参差不齐,时间上也不稳定,难以保证效果。在电子监察模式下,权力以电子化的形式固定下来,系统预先设定风险点和判断准则,检验检疫业务流程中的风险信息采集、记录、判断均由软件后台完成,确保系统独立、客观、稳定地进行监督,不受人为干预。

    其次是能力条件。借助于网络与科技手段,上级检验检疫部门对下级的工作流程监控无需深入现场,从而消除地理距离带来的成本和障碍。同时,通过程序和规则的设计,利用计算机强大的存储和计算能力,可以实现对过程风险信息进行全天候的实时采集、智能判断、分类预警等各种海量工作。

    最后是信息条件。电子监察系统作为一种信息化手段,是解决检验检疫上下级委托代理信息不对称的重要途径。通过与业务系统的对接获取全口径数据和进行全链条监管,可以将下级部门工作人员的操作悉数记录并进行分析。这种方式采集的信息具有很高的真实性、可靠性,并能及时反映业务流程中出现的问题。

    尽管推广电子监察系统的初衷是预防腐败,但是其对业务流程强大的监管能力,使得电子监察在厘清权责、规范操作、防范风险方面发挥了突出作用,既为质量管理体系的运行提供了技术保障,也在一定程度上确保了绩效考核统计数据的真实性、可靠性,因此,在电子监察的技术支撑下,“双轮驱动”模式对于检验检疫业务管理发挥了约束和激励作用。

    对电子监察系统发展的建议

    电子监察系统在支撑“双轮驱动”和预防腐败等方面取得了良好成效,作为一种优化行政管理的新手段,应当得到更大的发展。

    一是拓展应用的领域和层次。电子监察系统目前主要应用于检验检疫基层一线业务,较少涉及人事、财务、行政处罚等领域。而且仅涉及对执行权的程序性规范,较少涉及决策权,缺乏对中高层的监察。因此,应进一步拓展应用范围,延伸到内部管理、政府采购、行政处罚等重点领域,推进各个业务系统与电子监察系统的数据对接,深化信息共享,扩大到对中、高层和管理、决策权力的电子监察,覆盖权力运行的各个环节。

    二是改进监察的手段和应用。根据业务的变化、获得的信息和处理问题的经验来不断地改进风险点和判断规则的设置。同时,探索实现电子监察与电子监控、网络评价、手机满意度测评等不同平台的融合,综合运用主观和客观手段,进一步提升信息对称。在监察成果的应用方面,除了预警纠错,应深入分析流程的不合理设计并进行优化。及时跟进发现的线索,查处可能存在的腐败行为。

    三是健全监察的体制和机制。监察部门能否独立行使监察权力,不受干扰处置风险信息,是电子监察能否取得实效的重要保证,另外,并非所有权力都可以程序化而被监察,如决策权的行使等。因此,在改进电子监察技术的同时,也要综合其他监察方式,探索科学的监察体制机制。在落实“两个责任”和纪检监察机构“三转”要求的新形势下,完善检验检疫监察体制机制,强化监察部门更大的独立性和监督问责权,是电子监察更好发挥作用的重要保障。

    (作者单位:广东江门检验检疫局)

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